宜蘭縣小額貸款銀行國資委：以管資本加強國資監管 深圳先行先試
一直以來，深圳國資國企立足經濟特區，勇於先行先試，圍繞國有資本功能屬性，前瞻謀劃改革頂層設計，把好國有資本管控的五個重點，持續探索創新監管運營體制機制，不斷提升國有資本市場化管控水平。深圳市屬國企經濟效益連續5年保持穩定增長，深圳為以管資本為主深化國資監管改革進行瞭先行先試的嘗試。第八期《國資報告》介紹瞭深圳國資委[微博]以“管資本”為主加強國有資產監管的實踐和經驗。深圳市屬國企經濟效益連續5年保持穩定增長，2013-2014年利潤連創新高，分別增長17.4%和28.9%；截至2015年5月，深圳市屬國企利潤同比增長117%、營業收入增長29.6%、上繳稅金增長98%，總資產利潤率、成本費用利潤率等主要業績指標位居全國前列。深圳為以管資本為主深化國資監管改革進行瞭先行先試的嘗試。以推進履職理念“五大轉變”為重點，創新形成有深圳特色的國資監管運營新體制。
深圳國資監管運營體制改革始終堅持理念先行和市場導向，積極推進履職思維從管資產向以管資本為主轉變，履職手段從強調監督向與服務並重轉變，履職模式從單項突破向頂層設計系統規劃轉變，履職重點從偏重產業發展向與資本運作並重“雙輪驅動”轉變，履職方式從偏重行政手段向更加註重市場化引導轉變，按照國資功能屬性的要求，做“市場化出資人和有效有為的監管者”，不斷提升國有資本監管運營效率。一是持續完善國資監管運營體制。早在1990年代，深圳率先形成“市國資辦——三傢資產經營公司——國有企業”三層次監管體制。針對該體制在實際運營中暴露出的管理鏈條長、監管運營效率低等一系列問題，2004年深圳整合市國資辦、三傢資產經營公司等相關職能成立市國資委[微博]，在繼承三層次體制優勢的基礎上，構建起“市國資委——國有企業”兩層次監管運營體制。市國資委借鑒淡馬錫做“積極股東”的經驗，直接對直管企業承擔出資人職責，較好解決瞭國資監管運營中的委托代理問題，降低瞭交易成本，有力提升瞭監管運營國有資本的效率。二是探索組建國有資本投資運營公司輔助履職。市國資委成立之初，針對國企改制等實際需要，設置投控公司作為歷史遺留問題處理以及企業改制退出、資源整合等輔助履職平臺。2007年，又針對國資系統資本運作的需要，成立遠致公司作為市國資委資本運作平臺。在實際運營中，市國資委不斷提升投控公司的國有資本投資管控功能和遠致公司的國有資本運營調整功能，明確瞭二者國有資本投資運營公司的定位，創新形成以市國資委直接監管運營為主、國有資本投資運營公司輔助履職、產業集團專業化運營的國資監管運營新體制。三是持續健全市場化的國資監管運營制度體系。市國資委先後制定瞭60餘項監管制度，內容涉及產權代表決策、收益管理、企業領導人員選拔任用、投資管理等國資監管運營各個方面，形成瞭具有深圳特色、市場化的國資監管運營制度體系。2011年以來，按照管資本要求，對全部制度進行瞭系統梳理。探索建立投資正負面清單制度，完善企業市場化投資決策機制。開辟國有創投企業股權轉讓綠色通道，明確該類企業股權轉讓由企業自主決策，在全國發揮出較大的創新引領作用。四是積極推進國資委從資產經營者向資本經營者轉型。市國資委以出資人職責為導向，2007年、2010年先後兩次對內設機構和職能配置進行系統優化調整，撤並非出資人職能處室，增設綜合規劃、資本運作以及專職履行股東事務處室，強化出資人職能，並創造性地以市場化選聘、市場化薪酬設立專傢特聘崗位，破解公務員編制與薪酬對資本運作專業人才的瓶頸制約，不斷提升委機關運營國有資本的能力。
以管好國有資本的投向與形態為重點
不斷優化國有經濟佈局結構市國資委立足深圳城市經濟定位和發展階段性特征，把握國資“基礎性、公共性、先導性”功能作用，按照“資產資本化、資本證券化”思路，系統謀劃資源配置頂層設計，深入推進資源整合與資本運作，切實管好國有資本的投向與形態。
一是率先完成國有經濟佈局調整階段性任務。市國資委成立之初，針對部分國企生存嚴峻的局面，以戰略性調整國有經濟佈局為重點，深入推進國企改革。早在2005年底，深圳共完成34戶一級企業、250多戶二級企業的整體改制工作，在全國大中城市率先完成國有經濟佈局戰略性調整的階段性任務，國有資本從一般競爭性領域中的劣勢企業安全有序退出，向基礎設施公用事業和關系國計民生的重要領域集中。二是積極佈局“一體兩翼”國資特色產業體系。面對基礎產業受政策影響大、盈利空間有限等問題，市國資委立足深圳國企的先行優勢和比較優勢，系統謀劃資源配置頂層設計，加快構建以基礎設施公用事業為主體、金融準金融和戰略性新興產業為兩翼的“一體兩翼”特色產業體系。目前約70%的國有資本已集聚到該體系中。近年來，基礎產業快步轉型升級，金融準金融產業倍增發展，新興產業板塊初步成型，國有資本在兼顧經濟效益和社會效益中實現瞭質量型創新發展。三是有序劃轉整合行政事業單位經營性資產。2006年，深圳市委市政府全面啟動事業單位分類改革，原各局委辦下屬共372傢企業及轉企事業單位劃入市屬國資監管體系。市國資委按照“委托管理一批、整合發展一批、轉讓一批、關閉註銷一批”的原則，推進轉企單位實質性改制重組，整合形成人力資源、體育場館、教育培訓等六大產業板塊，實現瞭劃轉經營性國有資本的優化配置和保值增值。四是推進資本運作提升資產證券化水平。圍繞提升國有資本的控制力、盈利性和流動性，市國資委大力實施資本運作，不斷提升資產證券化水平，切實管好國有資本的形態。出臺資本運作系列制度，編制資本運作規劃，較早構建起制度化、體系化的資本運作工作機制。深入推進資源整合，先後完成地鐵、港口、供水、物流等板塊整合工作，不斷推進國有資本向優勢產業、優勢企業集中。加快上市及再融資，穩步實施新興產業基金群戰略，靈活開展上市公司市值管理。目前，能源集團、燃氣集團、國信證券等成功實現整體上市，22傢市屬上市公司總市值突破3500億元，累計再融資約500億元，資產證券化率突破50%，處於全國較高水平。以選好戰略合作夥伴為重點，規范發展混合所有制經濟。市國資委高度重視混合所有制經濟對於國有資本放大功能與保值增值的重要作用，立足國資整體發展戰略，以選好國有資本合作夥伴為重點，系統、規范、有序推進混合所有制經濟發展。目前，市屬國資混合所有制企業比例超過75%，居全國前列。
一是科學確定差異化的控股形式和合作方式。根據企業不同的行業特點、職能定位和發展戰略，策略推進產權主體多元化改革。針對需要借助市場化手段提高經營服務水平的基礎設施公用事業類企業，平衡其公益性與市場性考量，采取較為穩妥的合資絕對控股形式；針對行業競爭充分、市場化程度高的企業，采取相對控股形式；針對城市更新改造、地鐵上蓋物業等可市場化運作項目，靈活選擇多種合作方式。二是開放規范引入國有資本戰略合作夥伴。既對各類資本平等開放股權，又科學確定合作門檻，並通過公開透明、競爭規范的選擇機制，引入與企業發展戰略、經營理念一致，具備發展亟需資源的戰略投資者，力求優勢互補、合作共贏、國民共進。三是創新途徑撬動各類社會資本。通過國際招標招募，能源集團引入華能國際、燃氣引入香港中華煤氣和新希望、水務引入法國威立雅和北京首創等央企、外企和知名民企，開創瞭國內城市基礎設施公用事業類企業產權多元化改革的先河；創新投公司等競爭性企業通過增資擴股，引進多個實力型民營股東，迅速成長為行業領軍企業；地鐵集團、鹽田港、深業等通過與央企、優秀民企開展項目合作，有效放大瞭國有資本功能。四是穩妥推進經營者和核心骨幹持股。選擇準金融、新興產業和輕資產的人力資本貢獻較大的競爭類企業，穩妥推行經營者和核心骨幹持股。其中建築科學研究院在引進戰略投資者時，開創性地配套實施管理層和核心骨幹按照戰略投資者入股價格“同股同價”現金入股，在全國具有較大創新性。此外，全面完成股權分置改革，通過上市、整體上市、資產註入等方式，推進更多國企成為公眾持股的優秀上市公司。以管好國有資本運營主體為重點，持續完善國企現代企業制度。針對國有資本出資人全民所有的非人格化特征，市國資委將強化公司治理、構建市場化經營機制以及加強領導人員選任激勵等作為深化國企改革的中心環節，切實管好國有資本的實際運營主體，推進國企與市場深度融合。
一是加快完善企業法人治理結構。通過國際招標招募、引進優秀民企等方式，建立起多元股東的制衡機制；通過持續推進企業上市，引入證監部門的行業監管和社會公眾的外部監督機制；通過國有獨資公司規范董事會建設，確保董事會及董事履職的獨立性、專業性和可問責性，建立起規范高效的企業治理機制。目前，國有獨資公司董事會建設實現“全覆蓋”，專業外部董事占多數，一批金融、證券、法律等資深專業人士成為外部董事。二是全面完成直管企業三項制度改革。針對企業存在的勞動人事分配制度僵化等弊端，市國資委分層分類推進企業勞動人事分配三項制度改革，涉及員工10萬多人，2009年率先全面完成直管企業“三改”工作，建立起全員勞動合同制，實現瞭“人員能進能出、崗位能上能下、薪酬能高能低”與市場接軌的目標。2010年以來，持續開展直管企業“三改回頭看”，指導其推進下屬企業“三改”工作，不斷完善企業現代人力資源管理體系。三是持續加大市場化選聘力度。從1990年代開始，取消企業領導人員行政級別，實行財務總監、總師市場化選聘，並嘗試總經理市場化選聘。市國資委成立後，以構建有別於黨政機關幹部管理的企業領導人員管理體制為重點，制定瞭買房子信貸年息借貸增貸轉貸內壢汽車貸款房貸一批新的企業領導人員管理制度，系統提出職數控制、職位管理、任職時間、定期交流和職位禁入等規定。2011年，又與市委組織部聯合制定企業領導人員選拔任用改革“1+5”文件，將直管企業副總經理選聘權交還給董事會，把市場化方式作為產生市場化程度較高、崗位專業性較強的企業高管的主要手段。目前，全部的財務總監、基金經營團隊、專業特聘崗位和適合市場化選聘的副總經理崗位都實現瞭市場化選聘。四是不斷完善國企激勵約束機制。以構建短、中、長期激勵與約束相結合的考核薪酬體系為核心，實現企業負責人與國有股東目標與利益一致。企業負責人全部建立起瞭年度考核與任期考核相結合的短中期考核機制，並在前期試點取得成功經驗的基礎上，在競爭性企業穩步全面推行長效激勵改革。鼓勵企業內部實行差異化薪酬，實現同級不同薪、市場化選聘崗位實行市場化薪酬。同步實施特殊貢獻獎勵，對在資本運作、資產重組、服務大局等工作中作出突出貢獻的企業負責人予以獎勵。同時，強化約束機制，與企業負責人簽訂經營業績責任書，實行延期支付，20%的薪酬作為風險抵押金待屆滿考核合格後發放。以管好國有資本回報與國有資產安全為重點，深入開展管理創新和管理提升。確保國有資本回報與國有資產安全是國資監管運營的根本目的。市國資委堅持開展管理創新和管理提升，向科學管理要效率、要回報、要安全。
一是深入推進分類監管。明確分類標準，將直管企業按產業集團和履職平臺進行分類，產業集團又按基礎設施公用事業類企業和一般競爭性企業分類，一般競爭性企業又細分出戰略性新興產業和金融準金融產業，在預算、投資、產權、業績考核、收入分配以及企業領導人員管理等方面突出分類監管特色。二是科學確定考核指標。突出業績考核的“指導棒”作用，對於基礎公用類企業按社會效益權重不低於80%、經濟效益不高於20%考核，《政府公共服務白皮書》、安全生產和節能環保任務全部納入考核指標體系；對於競爭類企業主要考核經濟效益，權重占90%以上，兼顧社會效益，並全面推行經濟增加值考核。三是完善國有資本經營預算制度。1995年深圳在全國最早建立起國有資本經營預算制度。市國資委持續加強國有資本收益管理，利潤分配實行四檔分類上繳管理，上繳比例20-80%，上繳范圍覆蓋全部市屬企業。市屬國企利潤綜合收繳比例達到30%，主要用於民生建設，並全面接受人大監督和審計審查。四是健全風險防控長效機制。針對企業投資、擔保等重大風險源，出臺專項規定，嚴控主業外投資、境外投資等5類投資風險，嚴禁無產權關系貸款擔保。推行全面預算管理、全面風險管理、內控體系建設以及對標管理、投資後評價等管理創新，持續提升企業風險管控能力。打造陽光交易體系，出臺產權交易、招標采購、資源性資產公開租賃等辦法，切實防控交易風險。借鑒上市公司規則，推動基礎設施公用事業類非上市企業向社會公開財務年報，2014年出臺信息公開工作指引，直管企業全部推行信息公開。五是加快實施“創新驅動”戰略。2009年在全國國資系統較早出臺瞭自主創新獎勵扶持系列政策，重點抓好自主創新管理體系和獎勵扶持體系建設。5年來，累計設立自主創新專項資金扶持獎勵優秀創新項目105個，有效引導和激發瞭企業創新主體作用。目前，市屬國企擁有20餘個國傢和省市級各類創新載體，主導和參與編制瞭170餘項國傢和行業標準。市國資委還在資金和體制機制等方面積極支持創新投、高新投、擔保集團發展，3傢企業累計扶持260餘傢創新型企業上市，扶持創新企業或項目約2.7萬個，金額超過2700億元，為推動深圳創新型企業發展發揮出顯著的引導扶持作用。創新工作為深圳斬獲多項全國大獎，能源環保寶安二期為深圳捧回首個“國傢優質工程金質獎”，是全國垃圾焚燒發電行業首傢獲獎企業；國際低碳城榮獲中美唯一“可持續發展規劃項目獎”。六是全力構建“大監督”格局。實行監事會主席和財務總監外派制度，“兩監”直接對市國資委負責並報告工作，切斷二者與企業的利益聯系，確保監督獨立性。推動懲防體系建設與國資監管制度深度融合，出臺“兩監”工作指引，完善國企“三重一大”決策事項專項報告制度，整合監督資源，實現對國有資本運營的全流程監督，有力保障瞭國有資本安全。
新聞來源http://finance.sina.com.cn/china/bwdt/20150908/193023189505.shtml
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